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何興法等:寧波加快完善城鄉一體化體制機制的對策研究

2018-07-30 14:09:02  來源:浙江經濟網  有評論

習近平總書記指出:推進城鄉發展一體化,是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求,是國家現代化的重要標志。推進城鄉發展一體化,著力點是通過建立城鄉融合的體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化,以及城鄉產業發展融合化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,從加快構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮化健康發展體制機制等四個方面,提出了健全城鄉發展一體化體制機制的路徑對策。根據市委政研室關于開展城鄉發展一體化系列課題調研的安排部署,本課題通過分析寧波城鄉發展一體化體制機制建設的歷程、現狀及問題,借鑒先進地區經驗,著重從完善城鄉資源要素平衡流動機制、農民權益保障制度、城鄉基本公共服務均等化制度、城鄉均衡公共財政制度、農村基層社會治理機制等五個方面,提出對策建議。

一、寧波城鄉發展一體化體制機制建設的主要成效及存在問題

(一)主要成效

寧波市委、市政府高度重視城鄉發展一體化體制機制建設工作,自2005年出臺《寧波市統籌城鄉發展規劃綱要》起,先后制訂一系列政策制度,特別是2014年市委作出全面實施城鄉一體化改革發展的決策部署以來,下發了《關于全面深化農村改革加快城鄉一體化發展的若干意見》,市級相關職能部門按照總體部署及職責分工,分別制定出臺“12+7”配套政策,城鄉一體化發展取得顯著成效,制度體系初步形成,農村基礎設施不斷完善,公共服務趨向均等,城鄉生活水準逐步接近。

1.城鄉統籌規劃和建設體制基本構建

在政策法規層面,先后出臺《寧波市城鄉規劃條例》、《關于強化規劃統籌促進城鄉全面協調發展的若干意見》、《關于推進“多規融合”工作的實施意見》等法規文件,明確了制定和實施城鄉規劃應當以城鄉全面協調發展為目標,加強基本公共服務設施的城鄉均衡化配置,強化了城鄉規劃對城鄉資源配置的統籌引領和導向作用。在規劃體系層面,以《寧波市城市總體規劃(2006-2020年)》為引領,實現縣域布局規劃全覆蓋,完成了余慈地區、象山港區域、四明山區域、奉化—鄞南地區等跨行政區域規劃編制,初步形成中心城市—副中心城市—衛星城—中心鎮—中心村五位一體的城鄉規劃網絡體系。在組織領導層面,設立由市領導任主任的城鄉規劃委員會,成立城鄉規劃督查中心,加大對城鄉規劃編制、審批、修改以及實施情況的監督檢查力度。在建設實施層面,開展“提升城鄉品質建設美麗寧波”專項行動,在實施中心城區品質提升工程的同時,大力實施美麗縣城創建專項規劃,積極推進美麗鄉村建設,開展農村環境衛生整治、生態環境建設和安居宜居美居行動。

2.新型農業經營體系基本構建

一是農業規模經營全省領先。各類經營主體規模實力不斷壯大,截止到2015年底,全市共有市級以上農業龍頭企業271家,實現銷售收入541.73億元,農民專業合作社2531家,入股社員5萬戶,資產總額34.49億元,其中年統一銷售額超過5000萬元以上的合作社14家,家庭農場總數3769家,經營面積56.8萬畝。多種形式的土地流轉加快推進,至2015年底,全市農村土地流轉率和規模經營率分別提高到66.5%和67.3%,居全省領先。

二是農業經營方式不斷創新。發揮農業龍頭企業的市場引領作用,運用訂單合同契約、出資參股合作等方式,建立健全“企業+農戶”、“企業+合作社+農戶”的利益聯結機制,穩定經營關系。發揮專業合作社的農民組織作用,一手抓大社強社培育,鼓勵企業入社、社辦企業,對部分經營環節實行企業運作;一手抓合作社的再聯合,擴大合作規模、提高合作層次。發揮農業園區的集群作用,形成“兩區”撫育主體、主體推動“兩區”的局面。

三是農業服務體系初步形成。探索構建公益性服務和經營性服務相配套、專項服務和綜合服務相協調的新型農業服務體系。三年來共建設農技推廣、疫病防控和質量安全監管“三位一體”的基層農業公共服務機構118個,累計投入資金1800萬元,推動農業公共服務職能“3+X”延伸、主導產業服務點“1+N”成網,構建聯結農業特色村、示范場戶的新型農業公共服務網絡。引導社會力量發展經營性服務組織,開展田間作業、信息科技、設備物資、流通營銷等服務。做好“三農六方”、市校合作、一社一顧問對接服務,建立產學研、農科教、農超、銀農合作機制。

3.農民基本權益保障制度基本構建

一是農村土地承包經營權得到保障。2015年制定出臺《關于深化農村土地承包經營權確權登記頒證工作的指導意見》,積極開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作,以解決土地承包中因歷史原因形成的承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題,建立與不動產統一登記相銜接、高效便捷互聯互通的農村土地承包經營權登記管理體系。在江北全區及其他8個鄉鎮(街道)試點的基礎上,2016年在全市范圍內全面推開,預計將在3年時間內基本完成土地確權登記頒證工作。

二是農村經濟合作社股改基本完成。2014年11月出臺《關于全面推進村經濟合作社股份合作制改革的指導意見》,積極探索深化股份制改革的做法,在海曙、江東、江北、鎮海、北侖、鄞州等六區確定10個試點村,探索實施市場化改革或終止退出。截至2015年底,全市共有2802個農村經濟合作社完成股改,股改完成率達99.3%。

三是農村產權流轉交易平臺初步建立。在象山縣試點開展農村產權制度改革的基礎上,2015年啟動縣(市)區產權交易平臺建設,制定出臺《關于建立健全城鄉統一的農村產權流轉交易市場的指導意見》,2015年10月組織召開全市推進會進行全面部署,目前已基本建立縣、鎮、村三級農村產權流轉交易平臺。

四是戶籍制度改革加速推進。2015年底慈溪作為全省戶改試點地區,全面實施戶籍制度改革工作方案及各項相關配套政策,城鄉戶口實現一元化管理,率先完成戶改工作。2016年5月市政府正式印發《關于進一步推進戶籍管理制度改革的實施意見》并召開推進會,戶改工作全面拉開,40項配套政策中33項已出臺,并將于9月30日在全市范圍內取消農業、非農業戶口性質,統一登記為居民戶口。

4.城鄉基本公共服務均等化制度基本構建

一是農村基礎設施網絡加快形成。鄉鎮污水處理設施實現全覆蓋,農村生活污水處理率達到50%以上,農村飲用水安全覆蓋率達到99%。農村路網進一步完善,農村公路網密度達99.6公里/百平方公里,基本實現“高速通到縣、國省道通到鎮、一般公路通到自然村”。全面推進城鄉客運一體化改造,城鄉客運一體化率達60%以上,城鄉交流更加方便快捷。

二是農村社會事業水平顯著提升。農村文化建設卓有成效,啟動打造文化禮堂,目前已在150多個鄉鎮(街道)、700多個行政村共建成720家文化禮堂,建設數量和質量均位列全省前茅。農村醫療衛生資源日益豐富,五大“醫聯體”已覆蓋市區28個社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院,市級綜合醫院副主任醫師及以上的專家輪流到基層坐診,市級醫院下沉區縣(市)醫院覆蓋率已經實現100%,縣級醫院下沉基本覆蓋所有鄉鎮。農村義務教育條件明顯改善,城鄉統一的中小學教職工編制標準已經建立,通過推動“名校集團化”,打造“城鄉學校共同體”,全面推進義務教育段教師交流工作,參與交流的骨干教師人數占符合交流條件的骨干教師人數比例達到21%,高于全省15%標準。

三是基本公共保障全面向農村延伸。從2010年至2015年的5年時間內,寧波實現社保、低保、醫保的城鄉全面一致。2010年寧波市全面啟動實施城鄉居民社會養老保險制度,城鄉養老保險政策實現融合,2015年全市城鄉居民基本養老保險人均月養老金為280.95元,比上年末增長8.95%。2012年率先在全省實現城鄉居民最低生活保障的“城鄉一體、標準一致”,并逐年提高,其中市六區2016年最低生活保障月標準為人均744元,3年累計提高219元,年均增長12.3%。2015年發布《寧波市城鄉居民基本醫療保險辦法》,整合原城鎮醫療保險、新型農村合作醫療的經辦機構,統一城鄉醫保的管理體制,并全面建立城鄉統一的大病保險制度。

5.城鄉居民生活水平整體提升

一是健全農民收入多元增長機制,城鄉居民收入差距總體呈現縮小態勢。制定出臺《關于統籌城鄉發展促進農民收入持續普遍較快增長的若干意見》。截止2015年底,農村居民收入達到2.65萬元,比上年增加9%。按一體化城鄉住戶調查新口徑統計,城鄉居民收入差距由2012年2.05︰1,2013年1.85:1,2014年1.82︰1,到2015年1.81:1,總體收入差距呈現縮小趨勢。財產性收入和轉移性收入能實現快速增長,首先是隨著全市農村集體資產股份合作制改造全面完成,農村居民來自紅利的收入增長較快;此外,房租收入、離退休養老金的持續增長和政策性惠農補貼的發放,對財產性收入和轉移性收入的增長也有較大貢獻。2016年上半年,全市農村居民人均財產性收入578元,增長19.7%;農村居民人均轉移性收入1649元,增長18.1%。

二是推進農房“兩改”,農村居民住房質量顯著改善。農房“兩改”工作深入推進,“十三五”以來共完成農房“兩改”3000萬平方米、21.9萬戶,并在有條件的地方試點推行農民以宅基地置換城鎮住房,農村住房制度逐步與城市接軌。欠發達地區村莊整治建設深入開展,2015年全年共拆除危舊房26.7萬平方米,新建安置房1.7萬平方米,共完成下山移民2730戶7922人。

(二)存在問題

盡管寧波城鄉發展一體化體制機制建設取得顯著成效,但仍面臨著城鄉資源要素平衡交換尚不完善、農民土地權益保障機制尚需健全、城鄉公共財政體制尚不對等等一系列問題。但也存在不少影響城鄉發展一體化的體制機制障礙,造成城鄉居民權益不均等、城鄉要素資源配置不合理、城鄉公共服務水平不均衡等問題和矛盾,亟待加以克服解決。

1.城鄉資源要素平衡交換機制尚不完善

一是資金雙向流動機制尚不健全。農村資金凈流出現象嚴重,農民和農業積累的資金大量轉為存款流入城市,而農村發展缺乏相應資金支持,農民普遍貸款難。在體現生活水準的收入和消費水平上,城鄉居民雖逐步接近,仍有較大差距,2015年城鄉居民人均收入倍差為1.81,城鎮居民人均消費支出是農村的1.67倍。

二是土地出讓收益反哺農村機制尚未建立。農村土地出讓收益基本流向城市,雖然根據現行政策,村級集體土地被征用后有10%可用作村級留用地,征地補償價格也逐年提高,但仍大大低于土地出讓金所得,而大部分土地出讓金的去向是城市建設,大量農村發展所需的啟動資本因此被轉移進入城市。

2.農民土地權益保障機制尚需健全

一是城鄉土地房屋“同地不同權”。當前農村土地使用權、農村住房尚未建立科學完善、公平公開的流轉機制,土地使用權的流轉程度不高,合約穩定性不強,不能完全體現其市場價值,農村住房尚未獲得與國有土地房屋同等的產權地位,僅具備抵押擔保功能,難以進入房地產交易市場流通,使得農村土地、房屋與城市土地、房屋相比,價格遠遠低于其實際價值。

二是城鄉土地“同地不同酬”。由于存在農產品價格較低、生產經營成本較高、產量規模相對較小、產品流通困難等農業生產經營方面的障礙,農民在農業用地、林業用地等農村土地上所取得的收益基本上都遠遠低于同等面積國有土地上的商業、工業用地收益,導致城鄉土地“同地不同酬”,農民空有土地,卻不能產出對應價值的產品。

三是城鄉統一的建設用地市場尚未建立。由于當前城鄉土地性質不同,城鄉之間未能建立起統一的建設用地市場,加之城鄉工商業用地與農村農業、林業用地存在“同地不同酬”的狀況,城鄉用地價格不能反映其在統一市場的真正價值。

3.城鄉公共財政體制尚不對等

一是對農業農村財政投入總體不足。盡管近年來對農業農村發展的公共財政投入連年增長,但與寧波總體財力相比,與先進地區相比,與對城市建設發展的投入相比,這一比例還偏低,尚不能滿足農業持久穩定發展、農村社區建設管理、農民社會福利保障的需求。2015年寧波全市農林水事務財政支出僅占全市一般公共預算支出的8.75%,其中市級農林水事務支出僅占市級一般公共預算支出的5.57%,相比之下,浙江省全省農林水支出占到財政支出的11.1%,寧波尚不及全省平均水平。大量公共支出由鄉鎮、農村社區自行承擔,導致部分地區鄉鎮、社區負債嚴重,特別是南三縣地區小城鎮建設嚴重滯后。

二是農村公共投入缺乏長效機制。各級政府對農村社區管理和建設的投入以一次性補助為主,缺乏長效機制,路燈、農村文化室、體育健身器材等農村基礎設施、文體設施在建成以后缺少后續投入和維護保養,導致相關設施不能充分發揮應有效用。

三是公共財政支農機制呈碎片化狀態。農業、農村發展的扶持資金分布在農業、民政、教育、農機、供銷等多個相關部門,屬于各歸口部門管理,政策導向和投入重點各不相同,整體呈現碎片化狀態,不能形成扶農支農的有效合力,亟待統籌整合。

4.城鄉公共服務均等化尚需提高

一是城鄉教育均衡化機制尚未健全。農村學校教育水準盡管有所提高,跟城區重點中小學相比,仍面臨辦學條件差、教學質量低、教育資源緊張等問題。對農村落后地區的學校改造提升重視程度不足,缺乏各部門統一的明確政策。

二是城鄉文化資源均等化機制尚未健全。農村文化資源布局地區間不均衡,部分落后鄉鎮與城市、發達鄉鎮差距明顯。受限于收入水平,農村文化宣傳員隊伍不夠穩定,影響農村文化事業發展。

三是城鄉社區建設管理水平差距較大。由于經費投入、管理理念、居民素質等種種因素,農村社區的建設管理水平普遍不高,不少社區在村容環境、基礎設施維護、治安保障等方面不盡如人意,城鄉結合部村莊臟亂差現象突出,尚未達到基本標準。

5.基層治理機制尚待完善

一是行政管理體制尚未實現城鄉一體。當前城鄉之間的大量同類事物分屬不同部門管理,如農房“兩改”歸屬農辦,農村的道路建設根據等級不同,分別由鄉鎮或者社區自行負責,村莊規劃也普遍由鄉鎮或村莊委托專業機構編制,不具備強制性,而城鎮的相應事務分別由住建、交通和規劃等職能部門負責,造成城鄉之間管理脫節,也導致城鄉建設管理水平有明顯落差。

二是部門與鄉鎮之間權責不對等。隨著行政體制改革的深入,基礎設施建設、城鎮管理、環衛保潔等大量職能被區縣(市)級部門下放至街道、鄉鎮,但相應編制、財力沒有同步下放,鄉鎮、街道與區縣(市)級職能部門產生財權、事權不對等,鄉鎮負擔較重。

三是村級組織權力運行尚待規范。主要是村黨支部、村委會、村經濟合作社、村監會的職責權限還不夠明晰,村級組織之間存在權力失衡情況,人事、財務等主要權力集中在黨支部、村委會及各自“一把手”手中,易形成封閉的權力運行模式,權力難以制約和監督。

6.城鄉一體化工作推進機制尚待加強

現有負責城鄉發展一體化工作的寧波市統籌城鄉發展推進社會主義新農村建設領導小組因為種種原因,作用發揮不夠明顯,對相關事務的統籌指導能力尚未完全體現。城鄉發展一體化的若干重點項目受資金、土地等要素制約,遲遲難以落地,相關主管部門推動項目實施的主動性、積極性不足,客觀上統籌協調的能力也有所不足。

二、先進地區完善城鄉發展一體化體制機制的經驗借鑒

國內各城市在城鄉發展一體化的體制機制創新方面進行了有益探索,特別是重慶、蘇州、東莞等先進地區通過采取一系列行之有效的舉措,取得了寶貴的改革實踐經驗。

一是創新土地使用流轉制度,施行地票交易。重慶率先在全國范圍內開展城鄉建設用地增減掛鉤,即村集體或村民可將閑置的農村宅基地、鄉鎮企業用地、農村公共設施等農村集體建設用地進行復墾,變成符合栽種農作物要求的耕地,騰出的建設用地指標可在土地交易所進行公開交易。地票制度的實行,一方面解決了主城用地指標的緊張,另一方面,邊遠地區尤其是城市規劃區外的農村,可以分享到農村宅基地價值的增值。

二是創新城鄉發展投融資體制,設立城鄉一體化基金。蘇州市財政出資3億元,撬動8倍左右杠桿,組成總規模為25億元的城鄉一體化基金,其中母基金由市財政與相關證券公司共同設立,母基金與金融機構及地方有關單位按比例出資組成子基金。該基金開創性地運用了“政府引導、社會資本參與”的模式,有效控制了融資成本,拓寬了融資渠道,較好解決了城鄉發展一體化面臨的融資難問題。

三是創新集體經濟發展機制,推動集體經濟轉型升級。東莞市通過“市、鎮主導開發,市、鎮、村三級分利”的發展模式,以更大平臺帶動農村經濟轉型發展。引導村(社區)以土地、資金等形式入股市、鎮大型基礎設施建設、園區開發、“三舊”改造項目,2013年以來全市各村(社區)共投資109億元,參與投資廠房、商鋪及其他企業項目近4000宗,有效地促進了市、鎮、村共贏發展。

四是創新農村公共財政保障體制,確保公共服務城鄉一體化。東莞自2013年起從市鎮參與稅收分成中切塊5%,設立農村基本公共事務補助專項資金,專門對村(社區)負擔較重的環衛、治安、行政管理等重大公共開支補貼,切實減輕農村基層的負擔。目前,東莞已經實行了以鎮街為單位,對各村(社區)治安聯防組織的整合與統籌管理,統一配置村級輔警,由市鎮統一補助治安經費開支,由鎮街公安機關進行統一管理。村(社區)環衛管理事務由鎮街統籌,環衛管理資金負擔減輕60%以上。

三、加快完善寧波城鄉發展一體化體制機制的對策建議

加快完善寧波城鄉發展一體化體制機制的總體思路是:深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神,統籌推進“五位一體”總體布局,協調推進“四個全面”戰略布局,堅持以創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”為引領,充分借鑒國內外城鄉一體化發展經驗和改革舉措,尊重自然稟賦、歷史傳統、發展狀況,著力破除城鄉二元結構體制障礙,促進城鄉在要素流動、規劃布局、公共財政、基層治理等體制機制方面的一體化發展,最終實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化,以及城鄉產業發展融合化。

(一)進一步健全城鄉資源要素平衡流動制度

綜合運用政策、市場、金融等手段,打造一個開放、公平、合理的要素流動機制,引導資金、人才等要素資源在城鄉之間順暢、自由地流動。

一是創新農村金融產品。擴大“多權一房”抵押融資范圍,建立健全涉農貸款擔保財產的評估、管理、處置機制,促進更多農業農村資源、資產轉化為資本。建立健全農村信貸體系,復制推廣“村民集團授信”、“道德銀行”等農戶小額信貸模式,在農村推廣債券、基金、黃金、人民幣理財業務。支持農村合作金融機構改制為農村商業銀行,發展壯大小額信貸公司和農村資金(保險)互助社,鼓勵國內外商業銀行在農村設點建網,發展農村電子銀行業務,促進“微銀行”在農村的全覆蓋。

二是組建農村土地出讓基金。其資金來源可從原農村集體土地出讓金和農村建設用地指標出讓中按照一定比例抽取,用于農村基礎設施建設、基本公共服務保障和基層社區管理事務支出,可參照東莞農村公共財政保障機制實施經驗,建立健全農村社區重大公共開支長效補貼機制,切實減輕農村基層負擔,用農村土地資源反哺農村經濟社會建設。

三是建立農業農村發展投資公司。借鑒蘇州等先進城市經驗,以工業、旅游、城建等相關領域的投融資平臺為參照,組建農業農村發展投資公司,作為統籌現代農業園區建設、民宿民居改造、農業基礎設施維護建設等農村產業發展和城鄉一體化所需的投融資平臺,也可參與相關特色小鎮、美麗鄉村的開發建設和商業運營,以解決當前涉農開發中面臨的多部門協調難題。在公司股份構成上,以政府財政出資為基礎,吸收金融機構、社會資本等共同參與,可考慮與農業龍頭企業交叉持股。

四是促進城鄉人口有序流動。全面落實戶籍制度改革,加快制定教育、就業、養老、醫療、住房保障等方面的配套政策,積極推動城鎮基本服務覆蓋所有常住人口,保障落戶城鎮的農民享有與當地城鎮居民同等權益。各地區盡快出臺具體可操作的戶籍制度改革實施方案,并向社會公布,接受社會監督。市縣兩級財政部門加快開展財政測算工作,在充分考慮經濟發展水平和綜合承載能力的基礎上,開展相關配套政策財政增支情況的精細測算,做好財力保障。指導各地引入社會評估機構,分階段、分層次、分地域、分人群,對本地戶改工作開展一次全面、科學、準確的風險評估,研究落實風險管控措施,切實把戶籍制度改革帶來的不穩定因素和影響掌握在可控范圍。

(二)進一步健全農民土地權益保障制度

重點是強化農村土地住房用益物權保障,完善農村產權交易流轉市場相關運行機制,逐步建立統一的建設用地市場,切實保障農民土地權益。

一是強化土地住房用益物權保障制度。全面開展永久基本農田劃定工作,完善耕地和基本農田保護補償機制,建立健全對被征地農民合理、規范、多元保障機制、土地增值收益的合理分配機制。探索建立宅基地有償使用、退出機制和跨村置換機制,通過行政村合并、建立鎮村聯合股份合作社等方式,試點開展擴大農戶宅基地使用權、農民住房財產權的流轉范圍。

二是完善農村產權流轉交易市場。在實際運行中完善縣、鎮、村三級市場體系,加快建立健全規范的市場管理制度和交易規則,引導確權后的農村各類產權進行交易流轉,逐步形成完全市場化的建設和管理,使市場主體承擔起農村產權流轉交易的職能。通過宣傳教育,鼓勵農民和農村產權所有者進入市場,激發其對于農村產權交易的積極性,促進市場有序運作。調整相關政策,破除對農村產權流轉交易的制度制約,給予農民進行流轉交易更大的操作空間。

三是逐步建立市區統籌、城鄉統一的建設用地市場。根據中央相關政策,結合寧波多年來探索的實踐經驗,制定相關實施細則,明確農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股的具體操作方式,包括跨鄉鎮(街道)置換、跨鄉鎮(街道)入股等操作方式,在市六區范圍內建立起市區統籌、城鄉統一的建設用地市場。

(三)進一步健全城鄉公共服務均等化制度

統籌謀劃推進“特色小鎮”建設,切實提升農村居民就業創業能力,健全城市優質公共服務資源向農村流動機制,實現城鄉公共服務從制度均衡向供給均衡轉變。

一是創新“特色小鎮”建設體制。目前,在特色小鎮培育創建過程中出現了一些需要引起重視的現象,主要表現為“盲目造鎮”、“城中鎮”、“掛牌鎮”、“戴帽鎮”,需要加強引導,及時糾正。要按照國家三部委的《通知》精神,統籌謀劃,有序推進。調整市特色小鎮規劃建設工作聯席會議,在保持發展與改革部門的領導職責外,進一步強化住房城鄉建設部門對特色小鎮創建職責。加快對周邊特色小鎮、重點鎮調研,學習創建工作經驗和好的做法,找出符合自身特色的差異化創建的路子。強化對特色小鎮在建設用地指標、項目用地、發展資金、人才引進等方面的要素保障。

二是提升農村居民就業創業能力。建立健全政府引導就業與農民自主擇業相結合的創業就業機制,完善城鄉統一的創業就業培訓機制。加大對農村實用人才的培養培訓力度,鼓勵和支持現有普通高校、高職院校、中職學校開設涉農專業,并依托現代遠程教育等培訓方式,采取全日制教育和在職培訓相結合的方式,培養具有較高職業素質的農業科技人才、農業經營管理人才和農村社會服務人才。積極探索農村人才培訓與政策扶持掛鉤機制,整合和制定扶持政策,在土地流轉、涉農資金、產業項目、金融信貸、科技支撐、社會保障等方面,支持現代農業職業經理人(新型職業農民)創業興業。

三是健全城市優質公共服務向農村流動機制。著力推動城市人才、智力資源向農村配置。明確農村學校改造提升政策,加大對落后地區現有學校的改造力度,考慮二胎政策放開,提前做好學校、醫療資源規劃布局工作。擴大農村文化活動場所和體育設施覆蓋面,以前述農村土地出讓基金為投入主體,持續保持對農村文體設施的后續保障和維護力度,同時引導社會資本和農民企業家參與,市場化和公益化兩種手段并舉,推動城市文體資源進入農村,建立市縣級演藝團體定期“走村入社”開展活動機制。

(四)進一步健全城鄉均衡公共財政制度

重點是加大財政支農力度,完善長效機制和統籌機制,提高財政資金在城鄉均衡發展中的杠桿作用。

一是提高公共財政支農力度和績效。進一步提高各級財政支出投向“三農”比例,充分發揮財政資金的引導和杠桿作用,通過政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施,提高支農力度。在繼續保持對農民增收、農業基礎設施、新農村建設等公共性、基礎性領域財政支出情況下,根據改革發展要求,適時調整優化支出結構,當前重點加大對農業龍頭企業扶持、偏遠地區小城鎮建設、生態家庭農場補助、農產品流通新業態培育等關鍵性、改革性環節的投入,促進寧波城鄉一體化發展水平向更高層次邁進。

二是建立財政支農長效機制。立足寧波具體實際,明確財政支農投入在財政支出中所占比例每年要有一定幅度增長,重點加大對農村基礎設施的后續保障和維護力度,確保相關設施發揮功效。加強涉農資金監管,充分利用審計、財政監督、中介機構的力量,加強對資金使用情況的監督檢查,確保資金使用到位。

三是建立財政支農統籌機制。加快推進涉農資金整合,分類清理現行涉農專項轉移支付項目資金,或取消、或合并、或保留。整合使用目標相近但重復交叉的專項,加強部門之間溝通、統籌,避免各自為政,以資金歸并、規劃引導整合、重大項目平臺整合等方式,減少項目資金的重復多頭補助。

(五)進一步創新基層治理機制

主要是規范和厘清縣區級部門與鄉鎮、街道權責關系,統一城鄉管理體制,明確和協調村級組織關系,發揮各類組織作用。

一是統一城鄉行政管理體制。結合中央相關政策精神,結合地方具體實踐,逐步推動住建、城管、交通、規劃等相關部門將管理職責延伸至農村,統籌管理農村的住房改造、道路建設、村莊規劃等事務,建立城鄉統一的行政管理體制,提升農村地區建設管理水平,早日實現“一支隊伍管城鄉”、“一把掃帚掃城鄉”、“一張藍圖畫城鄉”的目標。

二是實現鄉鎮與部門間的權責對等。在下放城建、環保、城管等管理權限的同時,推動地方財力和相關人員編制下移,實現財權、編制與事權的統一。創新鄉鎮政府服務方式,探索通過合同管理、項目招標等辦法向社會購買服務,逐步實現農村公益服務提供主體的多元化和提供方式的多樣化。

三是理順村級組織關系。根據形勢發展和農村實際,對村民自治章程和村規民約進行一次修訂,進一步明確村黨組織、村委會、經濟合作社、村監委的職責和權限,健全村級組織決策、執行、監督相制衡的現代治理制度。以推廣村級“小微權力”清單制度為契機,規范村級組織權力運行流程,從根本上遏制農村基層權力尋租現象。加強村婦委會、共青團、和諧促進會、慈善基金會、老年協會等群團組織建設,充分發揮各類組織的功能作用。

(六)進一步健全城鄉發展一體化工作推進機制

一是完善組織領導體系。充分發揮現有的寧波市統籌城鄉發展推進社會主義新農村建設領導小組作用,充實領導力量,加強辦公室配備,建立定期聯席會議制度,加強對配套政策制定工作的督促,協調解決重大問題,分解目標任務,建立評價體系。縣(市)區黨委、政府作為推進城鄉發展一體化的責任主體,負責相關工作任務的推進和落實。

二是創新工作落實推進機制。編制一批事關城鄉發展一體化的重大項目,實行重大項目認領制度,由領導小組相關領導和成員單位進行認領,以抓工業項目的態度和精力抓城鄉發展一體化項目,明確工作時序進度和要求,定期在領導小組聯席會議上通報項目推進落實情況,并實行年終考核。

三是強化要素保障。加大對城鄉發展一體化工作的投入力度,在行政事務支出中增加相關職能部門履行城鄉一體化工作所需的經費保障。加大土地要素保障力度,在土地增減掛鉤指標、低丘緩坡土地整治指標、土地周轉指標等方面優先保障城鄉發展一體化項目,涉及村集體經營性土地流轉交易、宅基地跨社置換有償使用等項目優先給予安排。

(何興法 農貴新 韋風濤 宋宇宇 陳 浩)

來源:寧波決策咨詢網

責任編輯:李毅


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